从“半个立法权”到委托律师起草法规文本

　　——重庆市人大常委会对地方立法的索

　　开栏语

　　2019年，是地方人大设立常委会40周年。1979年7月，五届全国人大二次会议通过关于修正法若干规定的决议以及地方各级人民代表大会和地方各级人民组织法，规定县级以上地方人大设立常委会。

　　1980年3月26日至30日，原四川省重庆市八届人大二次会议召开。会议选举产生了市人大常委会和市人民领导班子。在大会闭幕当天，新成立的四川省重庆市人大常委会召开了第一次常委会会议。这是重庆市人大常委会设立的历史时刻，我市地方人大及其常委会的各项工作由此迈入崭新阶段。在重庆市人大设立常委会40周年之际，重庆日报记者走访了部分新老人大工作者，回顾历史进程中那些值得铭记的瞬间。

　　本报在“人大之窗”栏目中推出“纪念地方人大设立常委会40周年”子栏目，敬请关注。

　　“直辖前，重庆享有不完全的地方立法权，在立法工作上做了很多索。”9月下旬，83岁的重庆市人大常委会原书长、市人大法制委原主任尹万邦，在接受重庆日报记者采访时说。

　　1980年6月，尹万邦从教育部门调入四川省重庆市人大常委会工作。他回忆，那时的四川省重庆市人大常委会刚刚设立，如何履行职责还处于摸索阶段。然而数年之后，重庆的地方立法工作就取得了突破发展。1987年，重庆在全国率先出台关于行政诉讼的地方法规——《重庆市行政诉讼暂行规定》。

　　顶住力出台暂行规定

　　为行政诉讼提供法保障

　　1986年12月，原重庆市中级人民法院行政庭成立，庭长为皮宗泰。在此后半年左右时间内，全市21个基层法院均成立了行政庭。随着行政案件的逐渐增多，法官们在实际操作中遇到了不少问题。

　　“例如，行政诉讼中对当事人的称谓问题，举证、调解适用法律等规范文件的问题，对行政机关是否使用票的问题等，虽然现在看来这些都已经不是问题，但在当时却令我们倍感棘手。如果不解决，势必影响行政审判工作的开展。”皮宗泰回忆，为了进行相关研究，法院曾多次邀请有关单位负责人、律师及市民召开座谈会，终，在一次座谈会上，有人提出建议：“重庆能否制定一个行政诉讼的暂行规定？”

　　建议提出，会场议论纷纷。有人质疑当时的重庆是否具有相应的立法权，也有行政机关心怀顾虑。但这个建议引起了市人大常委会的高度重视，并在随后将起草暂行规定的任务交给了市中级人民法院，具体工作由皮宗泰所任职的行政庭落实。

　　“暂行规定草案前后八易其稿，通过市中院审委会讨论后，市人大又按程序先后提出了20多个修改建议，经过多次修改完善。”皮宗泰回忆，修改过程十分辛苦，终于1987年7月24日在四川省重庆市十届人大常委会第二十六次会议上审议通过。

　　根据五届全国人大五次会议对地方组织法作出的修改，重庆作为计划单列市可以拟定本市需要的地方法规草案，提请省人民代表大会常务委员会审议制定。也就是说，这部地方法规须经四川省人大常委会依法批准，才能正式颁布施行。

　　随后，时任四川省重庆市十届人大常委会副主任贾昌带队前往四川省人大常委会争取支持。在省人大，有不少人质疑当时的重庆市是否有这样的立法权，因为没有先例，有人建议“先放一放再说”。

　　前往省人大的重庆市人大常委会同志不断做工作，努力争取省人大对这部法规的支持，成功扭转了一部分人的看法。终，《重庆市行政诉讼暂行规定》经过四川省人大常委会审议批准，于当年颁布实施。

　　直到1990年10月1日，《行政诉讼法》开始正式实施，《重庆市行政诉讼暂行规定》才被废止。皮宗泰说，暂行规定中的许多内容都被吸收进了行政诉讼法中。

　　直辖后“重新起步”

　　10年初步建成地方立法体系

　　1997年，重庆设立直辖市，拥有了完整的地方立法权。面对重庆地方立法“重新起步”的实，市人大常委会创新工作方式，确立了“移植与制定并重、急需先立”的立法思路，加快地方立法的步伐。

　　尹万邦回忆，当时市人大常委会采取了多种措施，以尽快建构年轻直辖市的地方法规框架。一方面，对继续适用的四川省和原重庆市地方法规进行批量移植。另一方面，按照“急需先立”的原则，加快制定新法规。

　　“批量移植在当时来说，也是一种立法创新。”市人大常委会副书长刘春焱解释，所谓“批量移植”，就是对继续适用的法规，作一些技术上的处理，然后“改头换面”变成直辖后重庆市的地方法规。在直辖之初的两年时间内，市人大常委会共分批移植法规88件。在直辖后的3年里，市人大常委会审议通过新制定法规45件。“那时，一次常委会会议通常要审议通过四五件法规，有时甚至六七件，工作量很大。”

　　2003年，尹万邦退休时，重庆已经拥有了超过200件地方法规。

　　到直辖后的第10年，我市共制定法规265件，初步形成了重庆市经济发展所需的较为完备的地方立法体系。

　　委托律师起草法规文本

　　开创我国历史先河

　　2001年2月28日，在市人大常委会307会议室，尹万邦以市人大法制委主任的身份代表委托方，与受托方重庆索通律师事务所执行合伙人韩德云在《重庆市地方立法法规草案文本起草委托协议》上签字。

　　这意味着市人大常委会正式委托韩德云率领的律师团队起草《重庆市物业管理条例（草案）》，此举开创了我国委托律师起草法规文本的先河。

　　此前，法规起草任务长期由相关职能部门承担，这种方式容易夹带部门利益。为解决这一问题，市人大常委会曾两次委托高校法学专家起草法规，虽然取得一定效果，但在实践过程中也逐渐暴露出因立法意识超前，法规的可操作有所欠缺的问题。而律师兼具理论知识和实践经验，无疑是更合适的选择。

　　韩德云“领”一周后，主持召开了全所的立法准备会，组成了包括12名执业律师的草案起草团队。这12名律师埋头进入大量的立法调研工作中，直到8个月后，才讨论完成草案条文。

　　后来，《重庆市物业管理条例》又历经了市人大常委会的三次审议和一次立法听证，采纳各方意见并进行了较大修改，终出台。

　　市人大常委会对地方立法的索脚步不曾停歇。随着经济发展，如今《重庆市物业管理条例》已不完全适应我市物业管理发展的需要，诸多问题亟待解决。去年11月，市人大常委会又启动了对《重庆市物业管理条例》的修订工作，并开创地将立法听证会开进了居民小区，现场听取各方意见建议。

　　至此，韩德云率队起草的《重庆市物业管理条例（草案征求意见稿）》完成了它的历史使，但委托律师起草的立法模式却影响深远。“2001年后，北京、上海等很多地方的律师事务所纷纷请求索通律师事务所将受托起草的方案寄过去，以做借鉴。”韩德云回忆。

　　在韩德云看来，委托律师起草法规是一次生动的立法实践，不仅有利于遏制部门利益法制化，也有利于拓宽法规起草途径，提高公民参与度，进而推动立法质量提高。 本报记者 颜若雯